中國政務云格局之變

　　政務云政向“城市云底座”轉變，由于涉及政務和城市產業(yè)兩個龐大的市場，它將成為云計算競爭最為激烈的戰(zhàn)場之一。

　　文|張頡

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　　2023年底，阿里云裁減政企客戶定制行業(yè)解決方案團隊，在業(yè)界引發(fā)關注。業(yè)界認為，這與阿里云“公共云優(yōu)先，縮減線下項目”的戰(zhàn)略相關。實際上，政務市場是一個高度定制化、服務占比大的行業(yè)。公有云的業(yè)務場景和體系，與政府、大型央國企所要求的數(shù)據(jù)安全、定制開發(fā)、輔助運維都有很大差別，阿里云此舉被認為是痛定思痛后回歸公共云。

　　與此同時，三大運營商在加強各地資源池投入，與當?shù)卣�府和企業(yè)合作互動頻繁;華為云在城市云之后，提出從“服務商”向“城市合伙人”轉變，都在加碼政務云乃至政企云市場。

　　實際上，中國政務云市場當下正處于變局之中。政務云建設源自2012年《國家電子政務“十二五”規(guī)劃》提出的“云計算服務優(yōu)先”戰(zhàn)略。根據(jù)IDC統(tǒng)計，2022年中國政務云市場為500.52億元，與互聯(lián)網、金融一起，成為云計算Top3的行業(yè)市場。而最近幾年一個重要趨勢是，政務云正在向“城市數(shù)字化底座”轉變。除了政務，各地政府在推動當?shù)仄髽I(yè)、醫(yī)療教育及科研機構上到城市一朵云上，城市云已成為政企市場競爭的一個重要抓手。

　　2023年，國家數(shù)據(jù)局成立后，數(shù)據(jù)要素市場的變化，以及大模型的出現(xiàn)，更加速中國城市統(tǒng)籌建設數(shù)字底座的進程。目前，城市云市場暗流涌動，勢能巨大，市場上的玩家紛紛調整策略，這將影響到中國政企市場以及云計算市場的未來格局。

　　01

　　市場出現(xiàn)重要變量

　　每年10月左右，不少地方政府都開始了第二年的規(guī)劃。“今年一位城市主管者專門找到我們，討論產業(yè)突破。”一位云計算資深人士告訴數(shù)智前線，“他在考慮怎么推動本地數(shù)字經濟，或以數(shù)據(jù)要素、大模型為核心做創(chuàng)新�，F(xiàn)在每個城市的主管者，基本上都在這個高度上。”

　　經歷10年發(fā)展，政務云正在從過去基礎設施的大建快上，轉向業(yè)務和價值。“我們認為基礎設施的建設，達到了相對的峰值。”一位行業(yè)人士對數(shù)智前線坦承。根據(jù)IDC的統(tǒng)計，2022年政務云在基礎架構的投資占比已達73%。

　　一些省會城市已加大PaaS和SaaS服務類的預算占比和投入，從重建到重用。“以前政務云上跑的應用不多，但近幾年大家也清楚了，高速路修通了，更需要跑車。”致遠互聯(lián)副總裁、政務事業(yè)群總經理張浩告訴數(shù)智前線，“政務云的發(fā)展已進入以應用為核心的云上創(chuàng)新階段，從建設模式看，由分散建設向集約化建設轉變，購買服務的趨勢逐漸成型。”

　　“談到2024年，他們尤其期望在數(shù)字政府建設方面，尋求轉變和價值突破。”啟明星辰青海分公司總經理申丹青告訴數(shù)智前線。

　　以湖北襄陽為例，當?shù)卣�府花�?0年時間，讓政務服務、便民服務和企業(yè)服務都“長”到了政務云平臺上。襄陽也成功獲批建立全國第五個國家級車聯(lián)網先導區(qū)，并在全國建立首個全域交通碳排放量化監(jiān)測平臺。襄陽還開始進入數(shù)字人、大模型服務等創(chuàng)新產業(yè)。

　　“大模型的到來，將與算力、數(shù)據(jù)等形成閉環(huán)。”一位云計算人士告訴數(shù)智前線，“大模型是業(yè)務驅動的，有可能促進價值的轉化，讓政務云進入一個新階段。”

　　除了大模型，今年數(shù)據(jù)要素市場的動向，甚至讓一些資深人士認為，政務云的格局將有可能改變。

　　“數(shù)據(jù)要素會改變政務云的格局。”軟通智慧CTO楊旭青對數(shù)智前線判斷。最近，國家數(shù)據(jù)局發(fā)布了《“數(shù)據(jù)要素x”三年行動計劃(2024—2026年)(征求意見稿)》，對業(yè)界影響很大。在政務領域，數(shù)據(jù)已進行了治理，實現(xiàn)了資源化，現(xiàn)在要解決數(shù)據(jù)資產化、資本化，為此各地會新建一些組織，比如成立數(shù)據(jù)產業(yè)集團。

　　此前，城市中有政務云，由大數(shù)據(jù)局主管，管理政務數(shù)據(jù);還有一些云基礎設施，由工經信科委等來主管，管理如工業(yè)互聯(lián)網等行業(yè)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)產業(yè)集團的出現(xiàn)，可能會帶動組織上的變化，“這個影響很大。”楊旭青分析，“數(shù)據(jù)要素會是一個重要驅動力，可能會將這些基礎設施很好地打通。”

　　“實際上，我看到在某些城市，這些基礎設施越來越融合，起初可能是體系上的，如管理部門先融合。”楊旭青說，政務云在逐步演進為城市基礎設施，像城市中的水電氣一樣。“現(xiàn)在各地政府也更關注在這個城市底座上，對當?shù)靥厣�產業(yè)的拉動，以及云平臺與創(chuàng)新產業(yè)的結合，來帶動當?shù)亟洕�，比如智能制造、大模型相關人工智能產業(yè)落地等。”一位云計算人士觀察。

　　華為云、騰訊云在政務云上的策略已發(fā)生變化，按照“城市一朵云”來做設計規(guī)劃。IDC分析師說，華為提出的城市云，在160城共建”一城一云“，其實是將政務云作為切入口，再擴展到當?shù)匮雵�企、科研院所、教育醫(yī)療......從G(政府)端拓展到B(企業(yè))端，未來還可能拓展到C(消費者)端，從而抓住城市戰(zhàn)場的大盤子。”

　　02

　　摸爬滾打的十年

　　回顧政務云走過的十年歷程，業(yè)界認為大體經歷了三個階段：

　　在1.0階段，是基礎設施的投入期，很多城市自建機房，購買大量硬件，但政務云此時是一個支撐體系，解決資源問題，重建不太重用。

　　到了2.0階段，政務云開始重視運營，各地大多成立大數(shù)據(jù)局，作為政務云的統(tǒng)籌部門。有各種運營能力的企業(yè)開始進入，做輔助運營，比如推動各委辦局應用上云、數(shù)據(jù)匯聚，華為云和浪潮云的大發(fā)展也從此時開始，也涌現(xiàn)出軟通智慧、國泰新點、數(shù)字政通等一批從事數(shù)據(jù)治理、數(shù)據(jù)中臺的企業(yè)。

　　此時，本地化運營機制和體系成為必須。在此階段，華為將它在運營商市場上的服務模式引入，并開始招聘高端咨詢人員，幫助城市做頂層架構設計，確保將其在當?shù)貥嫿ǖ臄?shù)字底座，融入到城市發(fā)展的邏輯框架中去。

　　更多企業(yè)也在細分業(yè)務和場景中構建類似體系。“我們在持續(xù)搭建這個體系。”啟明星辰申丹青告訴數(shù)智前線，它是國內安全行業(yè)首提“第三方獨立安全運營”概念的企業(yè)。“尤其是政府重要數(shù)據(jù)，要把能力更多下沉到本地。因此，當一朵云開始建設時，要讓員工和政府部門，都參與到建設過程中，在‘實戰(zhàn)中不斷提升能力’，在當?shù)嘏囵B(yǎng)出一批安全運營管理人員。”

　　目前政務云進入3.0階段，業(yè)界開始談“底座”，政務云要成為城市的底座。

　　“我們看到部分省市開始統(tǒng)籌建設數(shù)字底座。”致遠互聯(lián)張浩說，“特別是今年大模型的發(fā)布，各委辦廳局的智慧應用，需要構建一體化大平臺。”統(tǒng)籌已成為智慧的前提，要建立統(tǒng)一門戶、統(tǒng)一數(shù)據(jù)管理平臺、統(tǒng)一的開發(fā)平臺，致遠互聯(lián)也在此時提出七大統(tǒng)一，依托協(xié)同運營平臺底座，實現(xiàn)組織業(yè)務創(chuàng)新和全面重塑。

　　“PaaS能力也要越來越強，高階服務出來了，云原生化和AI的能力才有了意義。”楊旭青說，“目前政務云在不斷累積能力，讓應用越來越輕量化，各委辦局間才能容易實現(xiàn)應用統(tǒng)一，才會帶來數(shù)字化轉型。”華為云相關負責人也告訴數(shù)智前線，他們與全國性或區(qū)域頭部ISV一起，開展了政務云的云原生化專項行動，在過去兩年多時間中，完成一半以上城市的云原生升級。

　　“再往下我覺得一個重要的變化是，城市一朵云讓政務云成為城市中像水電氣熱、道路、橋梁一樣的基礎設施。”楊旭青說。

　　這將給市場帶來很大變化。云上承載的不僅是政務，而是政務+產業(yè)。中國城市云市場，也成為政企市場兵家必爭之地。2023年下半年，華為云也有了新提法，如華為云中國區(qū)副總裁劉少華在華為云城市峰會·襄陽站上稱，未來華為云將致力于從“服務商”向“城市合伙人”轉變。這要求云服務商要從頂層設計、全棧技術與服務、招商引資、創(chuàng)新產業(yè)培育等，與城市開展多維合作，探索一個從政務云到城市云底座的升級新模式。

　　“城市合伙人就意味著一起做城市基礎設施，一起做整體規(guī)劃設計，一起去找其他的人一塊來干事。”楊旭青分析，既然是城市合伙人，就站到了城市層面，涉及從頂層規(guī)劃、建設、運營到可持續(xù)發(fā)展的完整路徑。以運營為例，包含主體運營、輔助運營和場景運營。主體運營可能是城投等部門;IT公司可能開展城市基礎設施的輔助運營;還需要場景運營商。軟通智慧也有輔助運營和行業(yè)運營的計劃。

　　現(xiàn)在，市場上的供應商策略也在隨之發(fā)生變化。

　　三大運營商在全國的資源池和服務下沉上有優(yōu)勢，并在城市基礎設施市場保持高速增長，但面對城市對PaaS不斷提升的需求，需要更多的投入和追趕。

　　華為云提出了城市一朵云和城市合伙人的概念，從城市數(shù)字化轉型維度進行更大布局。2023年，華為云通過發(fā)展高斯數(shù)據(jù)庫、盤古大模型、工業(yè)軟件、MetaERP、軟件工具鏈等核心技術和“城市合伙人”模式，正走出一條差異化道路，或將給未來政企云市場帶來更多創(chuàng)新可能性。

　　互聯(lián)網云廠商在進行策略調整。公有云被認為是符合大勢的方向，但在國內，政府部門和不少大型央國企，還不能認可將數(shù)據(jù)放在公有云上。

　　阿里云最近的調整，似乎在邊緣化政務業(yè)務，未來針對龐大的城市一朵云有怎樣的戰(zhàn)略和舉措，還有待觀察。“它可能也會與騰訊云一樣，走產品化道路。”有業(yè)界人士認為。

　　騰訊云已轉型產品廠商，強調自研產品和被集成。2022年騰訊云成立運營商部門，期望與在數(shù)字化市場進展較快的運營商建立更緊密的合作。負責人沈可稱，運營商更愿意聯(lián)創(chuàng)或采購一個組件，在上面自己“長東西”。為此，騰訊云需要將自己的產品充分解耦，“可能原來提供一個杯子，現(xiàn)在要把杯子把手拆下來，以被集成方式提供。”

　　有資深人士提出，政企云在基礎設施層相對標準化，但堆棧越往上走，越面臨定制開發(fā)和運維問題，標準產品化道路仍需解決這一模式問題。

　　03

　　2024，大模型對政務云重構

　　“大模型給政務云市場帶來了重構機會。”云從科技子公司、AI服務企業(yè)眾數(shù)信科創(chuàng)始人吳炳坤告訴數(shù)智前線，事實上這些變化正在發(fā)生。

　　政務云十幾年下來，不少城市已經比較飽和了，存量市場競爭居多。“但大模型出來以后，一個很有意思的點是，我們服務的一個城市，本來已有兩朵云，市場體量不太需要第三朵云，但一家云計算企業(yè)，通過大模型成功進入。”吳炳坤說。

　　在每座城市2024年的整體規(guī)劃中，幾乎都列入了大模型，因此2024年大模型在城市層面，或是一個爆發(fā)期。目前推出大模型的政務云廠家，都在積極走訪客戶。原來各城市的政務云，算力偏通用，正在根據(jù)大模型的需求，加大智算的比例。

　　“大模型的改變，可能會比以往任何一項技術都更快。”張浩說，其實它降低了整個數(shù)據(jù)使用的難度和模型能力，很多政府現(xiàn)在都在提城市GPT，大模型成為城市服務的要素。

　　出于城市人口、經濟和產業(yè)情況的不同，城市對大模型的態(tài)度不盡相同。有的城市市長會自己使用大模型，對大模型態(tài)度積極，想從應用創(chuàng)新上，解決城市面臨的實際問題;有的則先完成國家政策給予的基本動作，保證安全不出問題。

　　“典型的頭部城市都在積極探索，2023年12月到2024年1月，我們會有一些具體合作項目落地。”一位華為云資深人士稱。華為云于2023年推出了盤古大模型3.0版，在政務、氣象、礦山等領域已落地。

　　在深圳，福田區(qū)率先攜手華為推出政務大模型——福田政務助手“小福”，針對高頻、復雜事項，提供實時問答互動、智能秒批、政策推送等智慧政務服務;在廣州白云區(qū)大模型與市長熱線12345做了結合。

　　過去市民打熱線電話是人工接入、人工分揀、人工跟蹤閉環(huán)，現(xiàn)在AI取代了人，來實現(xiàn)閉環(huán)，分撥時間也從3~5分鐘，提升到秒級。“長沙、成都也都在探索大模型服務于城市治理。”上述華為云人士介紹，但在大連一些區(qū)域，則在考慮大模型與頭部科研院所的結合，去加速本地的科研創(chuàng)新。

　　“從探索的情況看，大模型可能按照“通用能力+場景建設”模式推進場景應用落地，以政府高頻應用為重點，比如公文管理，包括公文生成、智能糾錯、公文查重、輔助審批，通過大模型加持，可以實現(xiàn)高效政務辦公。”致遠互聯(lián)張浩說。

　　行業(yè)模型是不少城市的選擇。當聽說襄陽要做大模型發(fā)展基地，國家信息中心信息化和產業(yè)發(fā)展部主任單志廣曾在當?shù)嘏e辦的會議中，建議襄陽在行業(yè)垂直領域體現(xiàn)價值，比如政務大模型，形成應用+運營+操作的模式。“其實大模型的發(fā)展路徑一定是通專結合的。”

　　啟明星辰申丹青也觀察說，在大模型上，他接觸的城市更關注某一個行業(yè)大模型。比如，青海作為三江源的核心，重點關注生態(tài)環(huán)保與牧業(yè)之間的平衡，這可能是行業(yè)大模型的用武之地;甘肅工業(yè)較多，工業(yè)領域的大模型會更受關注。“智慧城市會通過不同行業(yè)模型，連點成面。”

　　在經歷了10多年的發(fā)展，政務云已向城市云底座轉變，由于涉及政務和城市產業(yè)兩個龐大的市場，它將成為云計算競爭最為激烈的戰(zhàn)場之一。業(yè)界對這一平臺底座的要求更高，對供應商能力的需求也更為綜合。